BOB半岛官网高吉喜：国家生态保护红线体系建设构想

　　BOB半岛官网高吉喜：国家生态保护红线体系建设构想为加强生态保护，2011年，我国首次提出了“划定生态红线日，习总在中央局第六次集体学习时再次强调，要划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题 上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩 罚。党的十八届三中全会更是把划定生态保护红 线作为改革生态环境保护管理体制BOB半岛官网、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务。划定生态 保护红线实行永久保护，是党中央、国务院站在对历史和人民负责的高度，对生态环境保护工作 提出的新的更高要求BOB半岛半岛BOB，体现了以强制性手段强化生态保护的政策导向与决心。

　　近年来，随着工业化和城镇化快速发展， 我国资源环境形势日益严峻。尽管我国生态环境 保护与建设力度逐年加大，但总体而言，资源约束压力持续增大BOB半岛，环境污染仍在加重半岛BOB，生态系统 退化依然严重，生态问题更加复杂，资源约束、 环境污染与生态恶化的趋势尚未得到逆转；国土空间开发格局与资源环境承载能力不相匹配，区域开发建设活动与生态用地保护的矛盾日益突 出，自然保护区等各类已建保护区隶属不同部门 管理，空间上存在交叉重叠，布局不够合理，生 态保护效率不高；重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区、生物多样性保护优先区面积大，分布广，关键生态区域未能得到有效保护，导致生态服务与调节功能仍在恶化，自然灾害多发，威 胁人居环境安全；生态环境保护体制建设落后于污染控制，政府的生态保护管理职能分散在各个部门，采取按生态和资源要素分工的部门管理 模式，缺乏强统一的、有力的生态保护监督管理 机制，难以落实“统一法规、统一规划、统一监督”的要求。综上所述，我国生态环境缺乏整 体性保护，且严格性不足，尚未形成确保国家与 区域生态安全和经济社会协调发展的空间格局、 监管机制与体制。国家在此背景下提出划定生态保护红线的战略决策，旨在构建和强化国家生态 安全格局BOB半岛官网，遏制生态环境退化趋势半岛BOB，力促人口资 源环境相均衡、经济社会和生态效益相统一，有 效推进生态文明建设。

　　生态保护红线的概念是以“红线”为基础，在区域性生态规划、管理和科学研究过程中逐渐 产生和发展，并得到多方面肯定，从而上升成为国家战略的。根据生态保护红线提出的背景与意义，兼顾资源、环境BOB半岛官网、生态三大领域重大问题与保护需求，将生态保护红线定义为：对维护国家 和区域生态安全及经济社会可持续发展，保障人民群众健康具有关键作用，在提升生态功能、改善环境质量、促进资源高效利用等方面必须实行严格保护的空间边界控制与数量限值，具体可包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线。

　　一是保护性质不改变，即红线保护的主要对象保持相 对稳定，区位不可随意调整；二是主体功能不降低，即红线区域的主导功能应通过强化保护与 监管逐步得到改善；三是管理要求不放宽，包 括保护面积不减少，管理限值与管理措施宜严 不宜宽。

　　一是系统性。生态保护红线的划定与监管是 一项综合性很强的系统工程，涉及生态保护、环 境管理、资源开发利用等多个领域，需要在国家层面统筹考虑，有序实施。

　　二是协调性。生态保护红线划定与监管应立 足我国资源环境和生态保护现状半岛BOB，与国家和区域 重大区划或规划相协调，与经济社会发展需求和当前环境管理制度与能力相适应半岛BOB，与人口资源环 境相均衡、经济社会生态效益相统一。

　　三是差异性半岛BOB。基于我国资源环境禀赋与经 济社会发展水平的区域差异性，生态保护红线划 定与管理应因地制宜，切合实际，在生态空间保护、环境质量控制与资源利用管理等方面制定和执行与区域特点相适宜的政策制度，提出分类、分区及分级管理要求半岛BOB。

　　四是强制性。生态保护红线一旦划定，必须实行严格管理。牢固树立生态保护红线的观念， 制定和执行严格的环境准入制度与管理措施，做到不越雷池一步，否则就应该受到惩罚。

　　五是动态性。生态保护红线划定后并非一成 不变，为不断优化和完善国土生态安全格局，生 态保护红线可进行适当调整，尤其要随着经济社会发展和生态文明建设的进程不断优化和增强， 确保空间面积不减少、保护性质不改变、生态功 能不退化半岛BOB。

　　六是操作性。生态保护红线划定应遵循自然 规律与经济社会发展规律半岛BOB，确保红线本身科学合 理；配套的管理制度和政策应具有可操作性；划定的红线目标要充分考虑各有关因素，具备可实现性。

　　生态功能保障基线是指对于维护自然生态 系统服务持续稳定发挥，保障国家和区域生态安 全具有关键作用，在重要生态功能区、生态敏感区、脆弱区等区域划定的必须实行严格保护的国土空间。生态服务保障基线应符合主体功能区规 划、生态功能区划以及相关生态保护规划或区划 要求，遏制生态系统退化趋势，改善生态服务功 能，确保基本生态系统服务供给。生态功能保障基线的界定和执行是为了保护对人类持续繁衍发 展及我国经济社会可持续发展具有重要作用的自 然生态系统，减缓与控制生态灾害，进一步优化 我国生态安全格局。

　　为确保国家层面重点生态区域得到有效保 护，应选取国家重要生态功能区、生态敏感区、 脆弱区、已建各类禁止开发区等区域作为划定生态功能基线的空间范围，明确不同类型区域生态 保护的目标重点、保护现状及主要生态问题半岛BOB，开展生态系统服务重要性评价和生态敏感性BOB半岛官网、脆弱性评价，在空间上识别生态保护的核心区域，通过空间叠加与制图综合分析形成生态功能保障基线BOB半岛官网。最后，通过实地调查核实生态红线的实际 分布界线，只有将红线落地，并制定严格的配套 管护制度，才能实现真正意义的有效保护。

　　环境质量安全底线是指为维护人居环境与人 体健康的基本需要，必须严格执行的最低环境管 理限值。环境质量安全底线应符合环境功能区划与环境质量管理要求BOB半岛官网，有效遏制环境污染趋势，防范环境风险，确保环境安全。界定并执行环境 质量安全底线是为了保障人民群众呼吸上新鲜的 空气半岛BOB，喝上干净的水，吃上放心的粮食，维护人类的基本生存环境。

　　目前，我国已经建立起相对完善的环境质量 标准体系，应以改善环境质量、减轻环境污染、 解决损害群众健康的突出环境问题为目标半岛BOB，在现有环境管理制度的基础上建立健全环境质量安全 底线并予以严守。

　　一是明确和完善环境质量达标 红线。根据不同地区环境系统结构与功能差异BOB半岛官网， 结合经济社会发展战略布局，以水、大气、土壤等环境质量标准和区域环境容量为依据，综合考 虑与合理确定区域环境功能，将区域环境功能要 求与环境质量标准有机结合，形成该区域的环境 质量达标红线，逐步建立环境质量安全评估体系及管理机制。

　　二是进一步强化区域总量控制红 线。以环境质量达标为基本要求，结合现有污染 物排放总量控制政策和各个区域的不同特性，根据污染物排放对环境质量的输入响应关系，确定 分区污染物排放总量，进一步科学制定区域减排 指标，实施更加严格的排放标准，执行污染物特 别排放限值。

　　三是努力构筑环境风险防控红线。 根据环境功能区环境质量目标和区域特征，加强 区域环境风险预警，切实保障城乡饮用水水源地环境安全半岛BOB，有效控制重金属、持久性有机污染 物、危险化学品、危险废物污染，建立环境与健 康风险评估体系，完善突发环境事件应急管理体 系，健全突发性污染事故应急响应机制和环境事故处置和损害赔偿恢复机制，推进环境风险全过程管理。

　　自然资源利用上线是指为促进资源能源节 约，保障能源、水、土地等资源高效利用的最高 要求。自然资源利用上线应符合经济转型发展的基本需求，与现阶段资源环境承载能力相适应BOB半岛。 界定并执行自然资源利用上线是为了进一步促进 和强化资源利用方式根本转变，全力推动绿色发 展、循环发展半岛BOB、低碳发展。

　　目前，国家已在能源利用、水资源保护和利 用、土地资源保护与利用等方面制定和实施了专项的规划，提出严格和明确的要求，各相关主管部门也建立了相应的管理制度。在能源开发利用 方面，《能源发展“十二五”规划》明确提出了 “坚持节约优先，实施能源消费强度和消费总量 双控制，优化能源结构”的目标，到“十二五”末，能源消费总量40亿吨标煤，非化石能源消费 比重提高到11.4%；《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》提出要确保18亿亩耕地 红线亿亩基本农田数量不减少，质量有提 高；国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》确定了水资源开发利用控制、用水 效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，实施用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制 纳污、水资源管理责任和考核“四项制度”。此外，国家林业局、地方海洋渔业局等部门也对森林、湿地、海洋等资源领域提出了红线保护要求。

　　为切实加强自然资源产权管理和用途管制， 应尽快推动完善自然资源利用上线，争取建立国 家生态环境保护综合协调制度，在调整和实施相关资源利用上线具体要求时进一步与区域生态功 能保护和环境质量要求相结合，制定严格的能源 矿产、水资源、土地资源等管理与利用强度限制 要求，努力形成三者有机统一的、更加科学有效的国家环境质量保障和生态安全格局联动体制， 促进自然资源科学、环保、可持续利用。

　　生态保护红线对于维护国家或区域生态安全及经济社会可持续发展具有关键作用，其战略 地位十分重要，必须实行严格保护，不越雷池一步。生态保护红线的划定是推进生态文明建设的 重要举措，是优化国土空间开发格局的根本，是 我国生态环境保护制度的重要创新。在我国生 态环境不断破坏与恶化的严峻形势下半岛BOB，迫切需要划定生态红线，制定专门管理办法，控制开发强 度，调整空间结构BOB半岛官网，构建国家和区域生态安全格 局，实现生态环境与人口经济相均衡，经济BOB半岛官网、社 会和生态效益相统一。但是，生态保护红线的划定和管理工作刚刚起步，仍然存在不少问题需要 解决。当前，在国家层面亟需明确生态保护红线 划定和管理的组织实施方式，统筹协调生态红线 与社会经济发展规划的关系，尽快制定划分生态保护红线的具体技术方法与操作流程，出台适用 于全国的技术指南与配套政策，为生态保护红线 长效监管奠定工作基础。